la storia del codice tributario che l’Italia non ha mai fatto

“Anche in Italia sono immanenti la necessità e l’urgenza di una riforma tributaria. Le sente il cittadino che paga le imposte, le sente il funzionario che le amministra, le sente il giudice che deve risolvere le questioni controverse di applicazione”. Chi scrive è Ezio Vanoni, giurista ed economista. L’anno è il 1938.

Vanoni chiedeva un codice tributario e, prima di tutto, la sua parte generale. Il nome è tecnico, la sostanza giuridica è semplice: sono le regole comuni a tutti i tributi, quelle che dicono chi è il soggetto passivo, quando nasce e quando si estingue l’obbligazione fiscale, che cosa deve contenere la dichiarazione, come si svolge l’accertamento, come si può reagire e davanti a quale giudice. Nel 1938 quelle regole cambiavano da tributo a tributo quasi mai per una ragione obiettiva: a farle divergere era l’assenza di preoccupazioni sistematiche nel legislatore.

Il tentativo di allora non fu velleitario. Una circolare del 1938 stabilì che i testi unici in cantiere non dovessero essere raccolte di norme, ma i libri di un codice tributario organico e il primo fu ultimato. Nello stesso periodo una commissione ministeriale preparò qualcosa di ancora più ambizioso, un vero codice delle imposte dirette, che il Ministro delle Finanze Paolo Thaon di Revel sottopose alla commissione giuridica dell’Istituto nazionale di finanza corporativa, della quale Vanoni faceva parte; da lì uscì un testo di 88 articoli, discusso in undici sedute.

Un secondo tentativo ci fu e finì peggio: fra il 1943 e il 1945 Vanoni scrisse con l’economista Sergio Steve un dattiloscritto di principi generali del diritto tributario, che è andato perduto. Del codice del 1942, invece, il testo ci è rimasto: alla fine degli anni Novanta Raffaello Braccini, notaio a Genova e professore universitario a Torino, ne pubblicò la redazione provvisoria. Nel 2008 ne ha scritto Gianni Marongiu, in un saggio dedicato proprio alla necessità di un codice tributario.

Che a occuparsene sia stato Marongiu non è una curiosità biografica di una sua allieva: è il padre nobile dello Statuto dei diritti del contribuente e lo Statuto nasce esattamente dove il codice tributario è mancato. Non riuscendo a dare al contribuente una parte generale, nel 2000 gli si diedero alcuni principi sulla forma delle norme tributarie: come si scrivono, come si modificano, quando producono effetti. Era il surrogato di un codice mai fatto, quello che dà ordine al sistema, e chi lo scrisse lo sapeva. Di quanto poco tenga quel compromesso si è avuta la prova in tempi recenti: lo Statuto è legge ordinaria e in tre anni il Governo l’ha modificato altrettante volte.

Il codice tributario, del resto, è promessa antica anche in epoca repubblicana. Lo aveva raccomandato la Commissione economica della Costituente, che nel 1946 chiedeva “un codice o legge fondamentale dei tributi” al quale “assicurare una certa permanenza nel tempo”. Lo aveva previsto la legge delega del 2003, che ne disegnava la struttura in parte generale e parte speciale secondo principi e criteri direttivi identici a quelli di oggi: chiarezza, semplicità, conoscibilità effettiva, disciplina unitaria per tutti i tributi del soggetto passivo, dell’obbligazione, delle sanzioni e del processo. Rimase in gran parte inattuata.

Torniamo allora alla parola, che non è mai innocente. Nel diritto tributario “riforma” indica il ridisegno delle categorie: la riforma Vanoni del 1951 istituì la dichiarazione annuale unica dei redditi, mentre la delega per la riforma tributaria del 1971 istituì l’Irpef, l’Irpeg, l’Ilor e l’Iva, abolendo i tributi che le avevano precedute. La delega del 2023 si intitola “per la riforma fiscale”, ma nel suo articolo 21 chiama la propria operazione “riordino organico” per mezzo di testi unici e “riassetto” tramite un codice. Ciò che si è chiuso il 29 agosto è, per legge, riordino. La riforma, casomai, si avrà con il codice, se e quando ci sarà.

Il codice tributario è infatti ancora una promessa. L’articolo 21 chiede il recepimento dei principi dello Statuto dei diritti del contribuente e una disciplina unitaria, per tutti i tributi, del soggetto passivo, dell’obbligazione, delle sanzioni e del processo. È l’elenco di Vanoni 88 anni dopo, della Costituente 80 anni dopo, della delega del 2003 23 anni dopo. A cambiare è stato il tempo. Il codice va adottato “entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore dell’ultimo” dei decreti correttivi, ma i correttivi si possono emanare fino al 29 agosto 2028. Il termine, così, non è una data, ma un conto alla rovescia che comincia quando il Governo cessa di rimettere mano alla materia e che ogni nuovo correttivo fa ripartire da capo.

Vanoni chiudeva quel passo del 1938 menzionando lo studioso che “vorrebbe ordinamenti sempre più logici, sempre più equi e rispondenti ad una più uniforme ripartizione del carico fiscale tra i contribuenti”. Nel 1947 la Costituente scriveva nell’articolo 53 della Costituzione che tutti sono tenuti a concorrere alle spese pubbliche in ragione della loro capacità contributiva. Nel 2026, in Gazzetta Ufficiale, continuano a uscire decreti correttivi. Il codice tributario no.