Le (tante) volte che la Costituzione è stata cambiata

(Articolo da VicenzaPiù Viva n. 304, sul web per gli abbonati tutti i numeri, ndr).

La riforma Nordio è solo l’ultima delle tante modifiche (approvate o respinte) alla nostra Carta costituzionale. Vediamo come e quanto è stato cambiato il testo originario del 1948.

Lo scorso 30 ottobre, con il voto favorevole del Senato (112 favorevoli, 59 contrari e 9 astenuti), è stata approvata in via definitiva la legge che modifica alcuni articoli della Costituzione, introducendo – tra le altre cose – la separazione delle carriere dei magistrati, lo “sdoppiamento” del Consiglio Superiore della Magistratura, e il criterio del sorteggio per l’elezione dei membri dei diversi organi di autogoverno.

Una Costituzione “rigida”
Ma questa riforma (la “riforma Nordio”, fortemente voluta dall’attuale Ministro della Giustizia) non è ancora entrata in vigore. Lo sarà solo se i cittadini approveranno questa modifica, mediante Il referendum confermativo che dovrebbe tenersi nella primavera del 2026, è stato possibile poiché la riforma è stata approvata dal Parlamento con una maggioranza inferiore ai due terzi dei suoi componenti. Questo meccanismo è previsto dalla Costituzione stessa per evitare che la legge fondamentale della nostra Repubblica – che fissa i diritti e i doveri fondamentali dei cittadini, nonché il funzionamento delle istituzioni – possa essere modificata a proprio piacimento dalla maggioranza parlamentare del momento, come una qualsiasi legge ordinaria.
Ed è proprio questo meccanismo che rende quella italiana una Costituzione “rigida”, cioè modificabile solo tramite procedure rinforzate, non ordinarie.
Rigida, quindi, ma non immodificabile. Ecco perché questa riforma (se sarà confermata dal referendum) sarà solo l’ultima di una lunga serie di modifiche al testo originale entrato in vigore il 1° gennaio del 1948.

Nei quasi settant’anni in cui è stata in vigore, infatti, quella che in molti chiamano “la Costituzione più bella del mondo” (spesso senza aver mai letto un altro testo costituzionale, ma non divaghiamo) è stata modificata numerose volte: con interventi a volte solo marginali, ma altre volte di impatto significativo; con riforme approvate in molti casi (quasi) all’unanimità e passate (quasi) sotto silenzio, ma altre volte sfociate in contrapposizioni politiche forti e conseguenti battaglie referendarie. Ripercorrere la storia di queste modifiche ci consente quindi di capire quanto, e in che misura, le istituzioni repubblicane sono andate via via evolvendosi per adattarsi a un contesto a sua volta mutevole, all’emergere di nuove esigenze o di nuove sensibilità in seno alla società: tutte cose di cui una Costituzione non può non tenere conto.

Le prime modifiche

Le prime modifiche al testo originale furono approvate già quindici anni dopo la sua adozione: nel 1963 fu uniformata la durata delle due camere (prima il Senato durava sei anni, non cinque) e soprattutto fu stabilito un numero fisso per i loro componenti, che in precedenza era variabile in base alla popolazione. Nello stesso anno fu istituita una nuova regione: il Molise, che prima formava una regione unica con l’Abruzzo.
Un’altra importante modifica è quella del 1989 che istituì il Tribunale dei ministri, organo incaricato di perseguire i reati commessi dai membri del Governo nell’esercizio delle loro funzioni: in precedenza, per inquisire un ministro era necessaria addirittura una messa in stato d’accusa del Parlamento riunito in seduta comune (una procedura che oggi resta in vigore solo per il Presidente della Repubblica).
Altra riforma costituzionale in materia di giustizia è quella che, tre anni dopo, introdusse il quorum dei due terzi per l’approvazione dei provvedimenti su amnistia e indulto, in luogo di una semplice legge di delegazione. Va sottolineato che queste due riforme furono approvate a maggioranza assoluta, non qualificata: eppure non vi fu richiesta di referendum confermativo – sebbene fosse teoricamente possibile visto che il referendum
fu disciplinato con legge (con ritardo) già dal 1970. Fu invece approvata con i due terzi (in piena Tangentopoli) la riforma che nel 1993 abolì l’immunità parlamentare “assoluta” prevista dall’articolo 68 originale.

Le riforme della Seconda repubblica

Durante la Seconda repubblica il “riformismo costituzionale” divenne ancora più vivace. Nel 1999, in un clima insolitamente bipartisan, furono approvate le revisioni che rendevano direttamente eleggibili i presidenti di regione (ai quali da allora ci si riferisce mediaticamente come “governatori” anche se impropriamente perché questo temine derivato dagli Usa è associato a poteri ben diversi e maggiori di quelli del nostri presidenti di regione), nonché quelle che disciplinano il cosiddetto “giusto processo”. Con le riforme dell’anno successivo, approvate a maggioranza assoluta ma – anche queste – mai soggette a richiesta di referendum, fu introdotto il diritto di voto degli italiani all’estero, creando una nuova circoscrizione ad hoc per l’elezione del Parlamento. Ma la riforma più clamorosa – e controversa – di quegli fu senz’altro quella che riguardò l’intero Titolo V della Costituzione, che ribaltò il principio che fino ad allora aveva regolato la ripartizione delle competenze legislative tra Stato e Regioni. Nonostante il percorso della riforma fosse stato inizialmente condiviso dalla maggioranza di centrosinistra e dall’opposizione di centrodestra, quest’ultima infine si sfilò, e la riforma fu approvata tra molte polemiche – e senza i voti dell’opposizione – pochi mesi prima della scadenza della legislatura: fu così richiesto e indetto, per la prima volta nella storia repubblicana, un referendum per confermare o respingere una riforma costituzionale. L’esito del voto (64% di Sì) diede però ragione ai promotori della riforma, nonostante nel frattempo fosse andato al governo il centrodestra con la netta vittoria alle elezioni politiche del 2001.
Giunto nuovamente a Palazzo Chigi, anche Silvio Berlusconi propose una sua riforma costituzionale: chiamata giornalisticamente col nome di “devolution”, la riforma (messa a punto, si dice, dai “quattro saggi” del centrodestra durante un ritiro in una baita di Lorenzago, nel Cadore) prevedeva anche importanti modifiche ai poteri del Governo, oltre alla devoluzione di nuove competenze alle regioni. Duramente contestata dall’opposizione
di centrosinistra, mai coinvolta durante le fasi dell’esame parlamentare, la “devolution” fu anch’essa sottoposta a referendum confermativo, ma fu bocciata dagli elettori con il 61% di voti contrari, appena pochi mesi dopo la (risicatissima) vittoria di Prodi alle politiche del 2006.

Dopo quelle del 2001 sul Titolo V bisognerà quindi aspettare oltre un decennio per vedere approvate ulteriori modifiche al testo costituzionale. Per la precisione, il 2012, anno in cui (durante il governo tecnico presieduto da Mario Monti) il Parlamento adottò a maggioranza qualificata le nuove norme che introducevano in Costituzione il principio del pareggio – o meglio dell’equilibrio – di bilancio, come forma di garanzia a tutela della solidità dei conti pubblici italiani. La legislatura successiva (2013-2018) fu invece contraddistinta dal progetto della “grande riforma” promossa dal Governo Renzi, che interveniva su un gran numero di articoli della seconda parte della Costituzione.
Come per quella del 2001, anche la riforma Renzi-Boschi era partita sotto il segno di un accordo bipartisan. I primissimi sondaggi effettuati sui contenuti della riforma registravano addirittura una maggioranza di italiani favorevoli alle nuove modifiche. Ma la successiva rottura dell’accordo con Forza Italia, e soprattutto la forte polarizzazione attorno alla figura dello stesso Renzi (il quale peraltro si intestò la riforma al punto da legare alla sua approvazione il suo stesso destino politico) provocò un compattamento delle opposizioni contro la riforma, che fu così bocciata in modo netto (60% di No) al referendum confermativo che si tenne nel dicembre 2016.

Gli ultimi interventi
Fu questa la fine dei tentativi di modificare la Carta costituzionale? Non proprio.
Nel 2020, con un Parlamento fortemente condizionato dalla forte presenza del Movimento 5 Stelle (primo gruppo parlamentare sia alla Camera che al Senato) fu approvata una nuova riforma, stavolta riguardante il taglio del numero dei parlamentari: non essendo stata approvata con almeno i due terzi, anche questa riforma andò a referendum, e così gli italiani che in netta maggioranza (70%) approvarono la riduzione del numero dei deputati da 630 a 400 e dei senatori da 315 a 200.
Un’ulteriore modifica, anche questa approvata a maggioranza non qualificata – ma non sottoposta a referendum – è stata quella che nel 2021 ha abbassato a 18 l’età per l’elettorato attivo del Senato, equiparandolo a quello della Camera. Negli anni successivi, contrariamente allo “spirito dei tempi” ormai imperante (polarizzazione, contrapposizione continua tra gli schieramenti politici) sono state però approvate con maggioranze qualificate, ampie e trasversali, anche altre modifiche, sia pure meno “incisive”: è il caso ad esempio della legge che ha inserito in Costituzione il principio di tutela ambientale (ritoccando persino l’articolo 9, uno dei 12 “sacri” articoli introduttivi), o di quella che nel 2023 ha introdotto i riferimenti all’attività sportiva; nel mezzo, c’è stato spazio anche per un’altra riforma (2022) riguardante le peculiarità delle isole, anche questa non sottoposta a referendum.
Un esercizio interessante, che lasciamo al giudizio dei nostri lettori, può essere quello di immaginare come sarebbe andata la storia di questo Paese se nessuna delle modifiche di cui si è detto fosse stata effettivamente adottata. Se non altro per capire, col senno di poi, se la possibilità di modificare la Costituzione (prevista dalla Costituzione stessa) si sia rivelata nel tempo più un elemento di flessibilità positivo o se invece abbia aperto la porta a riforme che ne hanno snaturato lo spirito e l’impianto originario. Su questo, naturalmente, ciascuno è libero di farsi la sua opinione.
Quello che possiamo dire con certezza, in conclusione, è questo: se dovesse essere confermata dal referendum, la riforma Nordio sarebbe solo l’ultima di una lunga serie di modifiche che nel tempo hanno modificato, anche in modo profondo, le disposizioni originali della Carta del 1948. E che proprio la storia di queste modifiche (sia quelle promosse sia quelle respinte) ci insegna alcune cose: in primis, che i referendum confermativi sono una scommessa, il cui esito può rivelarsi indipendente dal consenso di cui gode la parte politica proponente (come dimostrano i casi del 2001 e del 2006), o anche del tutto slegato dall’effettiva incisività, urgenza ed efficacia delle modifiche proposte (e qui non si può evitare di riferirsi al taglio dei parlamentari approvato del 2020). Last but not least: polarizzare una riforma costituzionale legandola al destino del governo, e in particolare al nome del Presidente del Consiglio che l’ha promossa non sembra essere una buona idea, come dimostra ampiamente il caso del 2016. Solo i prossimi mesi ci diranno se Giorgia Meloni ha appreso almeno questa lezione, oppure no.