il confronto sul referendum della Giustizia

«Approvate il testo della legge di revisione degli artt. 87, decimo comma, 102, primo comma, 104, 105, 106, terzo comma, 107, primo comma, e 110 della Costituzione approvata dal Parlamento e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30 ottobre 2025 con il titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”?»

In vista del referendum sulla giustizia del 22 e 23 Marzo 2026, proponiamo un confronto tra due autorevoli costituzionalisti con posizioni differenti:

Alessandro Sterpa, favorevole al “Sì”, e Gaetano Azzariti, favorevole al “No”. 

Gaetano Azzariti è professore ordinario di “Diritto costituzionale” presso la Facoltà di Giurisprudenza di  Sapienza Università di Roma.

Alessandro Sterpa è professore di diritto costituzionale nell’Università degli Studi della Tuscia dove coordina il dottorato di ricerca in “Società in mutamento: politiche, diritti e sicurezza”. È stato capo dell’ufficio legislativo della Regione Lazio durante la prima Presidenza di Nicola Zingaretti.

Il referendum costituzionale è uno strumento previsto dall’articolo 138 della Costituzione che consente ai cittadini di intervenire direttamente nel procedimento di revisione costituzionale.

A differenza del referendum abrogativo, che ha lo scopo di fermare l’applicazione di una legge ordinaria già in vigore, il referendum costituzionale ha una funzione confermativa: serve a stabilire se una legge di revisione della Costituzione, già approvata dal Parlamento, debba entrare definitivamente in vigore oppure no.

Il ricorso al referendum non è automatico. Può essere richiesto (quindi non è necessario che si tenga) solo  quando, nel corso dell’iter parlamentare, la legge costituzionale non sia approvata con la maggioranza dei due terzi dei componenti in ciascuna Camera.

In questa ipotesi, la Costituzione prevede che si possa tenere il referendum se lo chiedono 1/5 dei parlamentari o 500.000 elettori e si affida al corpo elettorale la decisione finale, rafforzando il ruolo dei cittadini nelle scelte che incidono sull’equilibrio dei poteri dello Stato.

Il referendum non consente di modificare il testo della riforma: l’elettore è chiamato a pronunciarsi sull’intero impianto normativo così come approvato dal Parlamento: SI se si vuole che entri in vigore e NO se non si vuole.

Un elemento essenziale da chiarire è che il referendum costituzionale non prevede quorum di partecipazione. Il risultato è valido indipendentemente dal numero di elettori che si recano alle urne: conta esclusivamente la maggioranza dei voti validamente espressi.

E’ importante anche sottolineare che il referendum non consente di distinguere tra le singole parti della riforma, il voto riguarda l’intero impianto normativo.

L’obiettivo è aiutare i nostri lettori a comprendere i contenuti dei maggiori quesiti referendari attraverso un linguaggio semplice e accessibile anche a chi non ha competenze giuridiche.

1️– Separazione delle funzioni dei magistrati (giudici e pubblici ministeri) -Separazione delle carriere dei magistrati sulla base della distinzione tra funzioni giudicanti e requirenti

In parole semplici, cosa significa passare dal ruolo di giudice a quello di pubblico ministero e perché questo tema è oggetto del referendum?

STERPA: “Il tema oggetto del referendum non è il “mero passare di ruolo” che è già di fatto reso difficile dalle norme di legge in vigore, ma incrementare il suo disegno dividendo le carriere anche dal punto di vista della organizzazione del CSM. Si completa il disegno costituzionale che prevede il “giusto processo” all’art. 111 Cost. ossia che tutte le parti siano tra loro autonome indipendenti: imputato, pubblico ministero e giudice che deve decide delle nostre libertà.

Così, oltre la separazione delle funzioni, che è già prevista nella legge, si aggiunge la separazione delle carriere dei magistrati in modo che le due parti del processo che si trovano davanti a noi siano veramente autonome tra loro. Con due CSM distinti, uno per i Pm e uno per i giudici, non ci sarà il rischio che il CSM unitario decida per tutti e due seguendo quelle logiche terribili emerse con il c.d. “caso Palamara”. Ognuno governerà il proprio ambito senza che le “correnti” decidano per tutti. Il giudice sarà quindi più libero anche di contraddire il PM”.

AZZARITI – “In realtà l’oggetto del referendum non è la separazione delle carriere ovvero impedire il passaggio dalla funzione giudicante a quella inquirente da parte dei magistrati. Già attualmente passare da un ruolo di pubblico ministero a quello di giudice è permesso solo una volta nel corso della carriera e con ostacoli che hanno ridotto al minimo questo fenomeno. Inoltre se si volesse escludere definitivamente tale possibilità non ci sarebbe bisogno di una modifica costituzione, ma sarebbe sufficiente una legge ordinaria. Non è dunque questo l’oggetto del referendum. Quel che si vuole ottenere è altro, ovvero la divisione dell’organo di autogoverno dei magistrati sia giudicante che inquirenti”.

Quali potrebbero essere, per i cittadini, gli effetti concreti di una maggiore separazione o del mantenimento del sistema attuale?

AZZARITI – “La separazione del CSM produrrebbe un indebolimento dell’organo a cui la nostra costituzione affida il compito di assicurare l’autonomia e l’indipendenza dell’ordine della magistratura (sia i giudici sia i p.m.). L’effetto per i cittadini potrebbe essere quello derivante da una magistratura più debole e meno in grado di contrapporsi agli altri poteri. Oltre a ciò un p.m. del tutto estraneo alla cultura della giurisdizione – scollegato dai giudici – si avvicinerebbe alla diversa cultura dell’inquisizione – propria della polizia giudiziaria, di cui i p.m. continuerebbero a disporre – facendoci fare molti passi indietro rispetto alla conquista del processo accusatorio che del 1989 caratterizza il nostro processo penale. In sostanza i cittadini si troverebbero di fronte ad un magistrato-poliziotto, anziché di fronte ad un magistrato che indaga alla ricerca della verità processuale, il cui operato viene poi valutato, nel contraddittorio delle parti, nel processo da un altro magistrato giudicante”.

STERPA: “I cittadini potranno contare su di un giudice, in un processo o ancora prima del processo, che – quando è chiamato a decidere se limitare la libertà personale su proposta del PM – sarà più forte e più libero di vagliare con serenità le misure che il procuratore chiede per lui; perché? Perché la carriera e la vita professionale di quel giudice – che è parte distinta dal PM – non dipenderanno più da un CSM unico e unitario dove siedono sia i PM che i giudicanti e che decide delle progressioni di carriera piuttosto che delle sanzioni disciplinari.

Ognuno gestirà le proprie nomine in modo autonomo nel proprio CSM; semplificando è come dire che separo due categorie di magistrati non solo per il ruolo diverso che già hanno, ma anche per gli organi che li governano. Non si è mai visto uno spogliatoio di un campo sportivo dove l’arbitro si ritira insieme nella stessa stanza a parlare delle loro diverse strategie prima della partita con una delle squadre. E neppure un arbitro la cui carriera possa dipendere anche da una delle squadre”.

2– Elezione del Consiglio Superiore della Magistratura (CSM)

Che cos’è il Consiglio Superiore della Magistratura e perché la sua composizione è importante per il funzionamento della giustizia?

STERPA: “I costituenti hanno previsto un CSM non come un organo rappresentativo (Corte costituzionale, sentenza n. 44 del 1968), ma come un organo di alta amministrazione che deve garantire il funzionamento della magistratura dal punto di vista organizzativo. Attenzione, non un organo che costruisca un “governo separato” (sono sempre parole della Corte costituzionale) ma che faccia alta amministrazione della giustizia per sottrarlo alla competenza del governo.

Nel tempo però, l’elezione dei componenti magistrati (che sono la maggioranza dell’organo ossia 2/3 e resteranno detta maggioranza anche con la riforma) è divenuta sempre più una competizione elettorale tra le correnti ossia quelle associazioni di magistrati con diverse tendenze culturali nate nel corso del tempo.

Ciò ha trasformato impropriamente l’organo in una sorta di “parlamentino” introducendo potenziali rischi di degenerazione nella sua gestione come ha dimostrato il c.d. “caso Palamara”; un caso così grave da costringere allora il Presidente della Repubblica, che presiede il CSM, a parlare espressamente (24 novembre 2011 sul sito del Quirinale) della necessità di adottare regole elettorali adeguate per non rischiare di legittimare pratiche negative di accordi sulle decisioni dell’organo.

La riforma, con il sorteggio, libera i magistrati eletti ma anche la componente scelta dal Parlamento dal rischio di un mandato politico-culturale che, infatti, per Costituzione non deve esserci. Va ricordato che il sorteggio è un metodo non contrario alla Costituzione quando l’organo da scegliere non ha una funzione rappresentativa, ma tecnico-amministrativa e che già è previsto in Costituzione per integrare il collegio che giudica il Presidente della Repubblica e dalle leggi per integrare le attuali candidature al CSM quando non si raggiunge un numero adeguato di concorrenti.

Oggi un membro del CSM è stato proprio estratto a sorte e poi eletto e svolge il proprio lavoro come gli altri; ciò  conferma che se un giudice decide cose molto delicate come la provazione della libertà delle persone, può far parte del CSM e far bene anche quel lavoro.

Cosa diversa sarebbe – e non si potrebbe – se ragionassimo dell’estrazione di un Sindaco o di un Parlamentare ovviamente perché in quei casi non sarebbe possibile sorteggiarli perché si violerebbe il principio democratico previsto dall’art. 1 della Costituzione”.

AZZARITI – “Spetta al CSM valutare tutti i provvedimenti inerenti alle assunzioni, assegnazioni, trasferimenti, promozioni e provvedimenti disciplinari dei magistrati sia inquirenti sia giudicanti. In sostanza l’intera organizzazione della giustizia. Compiti delicatissimi che qualcuno ritiene di mera amministrazione, ma che in realtà comportano delicatissime funzioni di (auto)governo dell’intero “terzo potere””.

In che modo la modifica proposta dal referendum potrebbe incidere sulla selezione dei candidati e sul peso delle correnti interne?

AZZARITI – Con il meccanismo del sorteggio si “butta il bimbo con l’acqua sporca”. La scelta dei membri dei due CSM (uno per i giudici, l’altro per i p.m.) sarebbe affidata al caso e dunque senza alcuna garanzia di competenza e affidabilità. Gli eletti non risponderebbero più a nessuno: non più alle correnti, almeno in modo trasparente, ma solo a sé stessi. Eserciterebbero dunque le proprie delicate funzioni sulla base di scelte puramente personali.

STERPA: “Con il sorteggio il soggetto chiamato (se accetta) a far parte del CSM non avrà più un legame con una eventuale associazione o un gruppo di soggetti che lo hanno eletto e potrà svolgere il proprio lavoro ancor più liberamente.

In particolare, con due CSM distinti, la magistratura requirente potrà auto-organizzare la propria attività nel proprio CSM e quella giudicante nel proprio CSM. Questo è un passaggio chiave, perché si completa il disegno dell’art. 111 della Costituzione che, modificato dal Parlamento durante i governi di centrosinistra nel 1999, ha introdotto in Costituzione il “giusto processo” dove il PM e il giudice sono parti separate e reciprocamente indipendenti.

Non ci sarà più giuridicamente il rischio che accordi tra le correnti possano decidere la sorte di una delle due parti del processo – Pm o giudicante che sia – senza la giusta e adeguata valutazione agli elementi di merito e demerito del magistrato interessato.

Si dice, da parte del No, che così quel magistrato estratto non risponderà più a nessuno: e infatti a nessuno deve rispondere come prevede il disegno costituzionale del 1948! Cosa diversa è se in certe fasi ha risposto alle correnti: non si può confondere l’anomalia incostituzionale con la volontà dei costituenti”.

3– Responsabilità civile dei magistrati

Cosa può fare oggi un cittadino che ritiene di aver subito un danno a causa di un errore giudiziario?

STERPA: “Può chiedere il risarcimento del danno, in particolare per ingiusta detenzione, e lo Stato paga. Il punto sono i danni non quantificabili facilmente (come sono gli arresti anche domiciliari) che ha l’impatto dell’indagine o delle misure preventive su di un cittadino poi innocente. In questi anni in troppi casi la pena è stata scontata dall’indagato, anche se innocente, prima del processo con la sua dignità macchiata nella vita sociale”.

AZZARITI – Causa allo Stato che, se condannato, risarcirà il cittadino e poi potrò rivalersi sul magistrato

Quali cambiamenti concreti porterebbe l’approvazione del quesito in termini di responsabilità e tutela dei cittadini?

AZZARITI -“I magistrati saranno giudicati da una nuova Alta Corte disciplinare, non più collegata al CSM. Le decisioni di questa corte saranno appellabili solo di fronte alla stessa alta Corte in composizione variata. Si concentrerà dunque tutto il potere disciplinare nelle mani di un organo comunque composto da magistrati sia giudicanti sia inquirenti e da una componente eletta dal parlamento. Per i cittadini e la loro tutela non cambierà nulla, almeno direttamente”.

STERPA: “La riforma non modifica la normativa sulla responsabilità dei magistrati dal punto di vista legislativo, ma libera il CSM dalla attività disciplinare ossia di valutazione delle condotte dei magistrati con relative eventuali sanzioni. Credo che una maggiore forza e una maggiore autonomia del giudice – in particolare GIP, GUP ma il giudicante in generale – pretenderà che sia ancor più attenta l’attività di indagine dei PM e questo sarà maggiore garanzia sia del fatto che un innocente non sia ingiustamente colpito, sia che un colpevole non fugga alle maglie della sanzione.

I cittadini sarebbero più tutelati ma anche i magistrati si sentirebbero ancor più autonomi: i PM decideranno della propria categoria e i giudicanti della propria senza commistioni decisionali, come due parti distinte. In questo schema, l’Alta Corte disciplinare aiuterà a staccare questa funzione dai CSM per collocarla in un organo adeguato composto da 15 membri di cui 9 magistrati, tre scelti dal Parlamento e tre dal Presidente della Repubblica”.

Domanda conclusiva

Qual è, secondo lei, l’aspetto più importante che i cittadini dovrebbero considerare prima di votare su questi quesiti?

STERPA: Chi ama davvero la Costituzione non la trasforma in un documento di parte urlando rischi di stravolgimento ogni volta che la parte politica opposta propone delle riforme. Rischi non ce ne sono. Occorre non confonde la conservazione del testo con la forza della Costituzione.

Resta in Costituzione l’obbligatorietà dell’azione penale, la polizia giudiziaria resta per Costituzione sotto il Pm e ovviamente resta il principio che l’ordine giudiziario sia autonomo “da ogni altro potere” quindi anche dal Governo.

Quello che cambia è il CSM, sdoppiato in due organi diversi per i motivi che abbiamo detto, e l’istituzione di un organo nuovo – l’Alta Corte – per le attività disciplinari composta, come i due CSM nuovi, sempre con i magistrati in maggioranza.

Visto che studio, insegno e amo la Costituzione, credo che solo se la aggiorniamo quando serve, come in questo caso, la rendiamo più in grado di svolgere la propria funzione e rispettiamo davvero la volontà dei i padri e delle madri costituenti. Con queste modifiche rendiamo il “giusto processo” dell’art. 111 Cost. realtà concreta.

Insomma, stiamo semplicemente completando il disegno costituzionale come volevano quasi tutte le forze politiche, incluso il centrosinistra che non ha votato questa riforma (Calenda l’ha votata e Renzi si è astenuto).

Non è un caso che ampi settori della sinistra italiana (penso a Marco Minniti, Pina Picierno, Stefano Ceccanti, l’ex Presidente della Corte costituzionale Augusto Barbera) voteranno a favore. Perché il 22 e 23 marzo non si sceglie il Governo, si scelgono le norme costituzionali.

AZZARITI – “La tutela dei propri diritti e il buon funzionamento del sistema giudiziario. Questioni che questa riforma non affronta per nulla”.

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